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Die Gewerkschaftliche Initiative legt ihr neues Konzept vor

Notstand: Weiterbildung in Deutschland – Wir brauchen mehr öffentliche Verantwortung

Kaum ein anderes gesellschafts- und wirtschaftspolitisches Ziel findet einen so breiten gesellschaftlichen Konsens wie die Forderung, Weiterbildung auszubauen. Unbestritten ist ihre wachsende Bedeutung für Innovation und die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit. Angesichts des Wandels von der Industriegesellschaft zur Dienstleistungs- und Wissensgesellschaft und auch des gravierenden Alterungsprozesses werden ausreichende Qualifikationen sowie die Bereitschaft der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, umzulernen und neu zu lernen, ein elementarer Standortvorteil hoch entwickelter Ökonomien.

Was für Wirtschaft und Gesellschaft gilt, gilt auch für die Chancen des Einzelnen. Weiterbildung wird für die Arbeits- und Lebensbedingungen vieler Menschen immer wichtiger. Immer mehr entscheidet sie mit über die Sicherheit des Arbeitsplatzes, über Einkommenserhalt und -verbesserung, berufliche und persönliche Entwicklungsmöglichkeiten, Mitbestimmungschancen bei der Gestaltung der Arbeit, Erwerbschancen bei Arbeitslosigkeit und damit auch über den gesellschaftlichen Zusammenhalt.

Die Diagnose zum Zustand des Systems zeigt aber unabweisbar: Es gibt eine wachsende Diskrepanz zwischen Anforderungen und Umsetzung. Es besteht dringender Handlungsbedarf und die Notwendigkeit, umzusteuern.


Defizite in der Weiterbildung haben sich verstärkt

Unterversorgung mit Angeboten, verstärkte soziale Selektivität, gravierende Qualitätsprobleme und hohe Intransparenz gefährden den individuellen und gesellschaftlichen Nutzen von Lernbemühungen.

Nur jeder dritte Erwachsene in Deutschland wird von Weiterbildungsangeboten erreicht. Immer noch verstärken die bestehenden Strukturen des Bildungs- und Weiterbildungssystems die soziale Auslese. Je besser z. B. die schulische Vorbildung, umso ausgeprägter ist die Weiterbildungsbeteiligung. Von den Personen mit niedriger Schulbildung nehmen – nach dem Berichtssystem Weiterbildung von 2007 – nur 30% an Weiterbildung teil, mit Abitur 58%.

Der aktuelle Erwerbsstatus einer Person hat einen deutlichen Einfluss auf das Weiterbildungsverhalten. Die Weiterbildungsbeteiligung von Arbeitern lag 2007 bei 34%, die der Angestellten demgegenüber bei 54%. Teilzeitbeschäftigte nehmen deutlich seltener an Weiterbildung teil. Noch erheblich geringer sind die Weiterbildungschancen bei geringfügiger Beschäftigung.

Personen mit Migrationshintergrund nehmen ebenfalls deutlich weniger an Weiterbildung teil. 2007 betrug die Weiterbildungsbeteiligung von Deutschen mit Migrationshintergrund 34%, die Weiterbildungsbeteiligung von Deutschen ohne Migrationshintergrund 44%.

Ganz offensichtlich setzt sich also die generelle Selektion im Bildungssystem auch in der Weiterbildung fort. Im internationalen Vergleich nimmt Deutschland eine beschämend nachrangige Position ein. Nehmen wir die Angaben der OECD zur Grundlage – die strengere Maßstäbe an die statistische Erfassung von Weiterbildungsmaßnahmen anlegt als das deutsche Berichtssystem Weiterbildung – so haben 2006 nur 12 % der 25- bis 64-jährigen Deutschen an Weiterbildung teilgenommen, während es im OECD-Mittel 18% waren.

Der Staat und die Unternehmen tun zu wenig für die Weiterbildung. Auch die Gewerkschaften können im Rahmen von Tarifverträgen und Betriebsvereinbarungen allein das Thema nicht im erforderlichen Ausmaß voranbringen. Nach der europäischen Weiterbildungserhebung CVTS3 (Continuing Vocational Training Survey) belegt Deutschland bei der betrieblichen Weiterbildung weiterhin nur einen Platz im Mittelfeld – bei wichtigen Kennziffern sind Rückgänge zu verzeichnen. Die Teilnahmequote lag 2005 bei 30 %, wobei sich die Quote im Vergleich zu 1999 sogar um zwei Prozentpunkte verschlechtert hatte.


Rahmenbedingungen haben sich verändert

Der Fortfall der gemeinsam getragenen Institutionen wie der Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung und Forschungsförderung, der weitgehende Verzicht auf abgestimmtes Handeln zwischen Bund und Ländern in der Bildungsplanung, der Wegfall von Bund-Länder-Modellversuchen, die geplante ersatzlose Streichung des Hochschulrahmengesetzes – alles Folgen der Föderalismusreform I – haben der Bildung insgesamt, speziell aber auch der Weiterbildung geschadet. In die Lücke, welche der Bund gelassen hat, sind die Länder nicht eingesprungen, sie haben ihre Bildungsausgaben in den letzten Jahren in unverantwortlicher Weise zurückgefahren. Das zögerliche Verhalten der Länder in der Frage der Finanzierung von Kinderkrippen ist Beleg genug. Entgegen der Zielsetzung der Föderalismusreform I musste der Bund einspringen, um das Ziel einer besseren Betreuung der Kinder zu finanzieren. Das Hauptproblem liegt darin, dass die Bildungsausgaben ganz überwiegend Länderausgaben sind. 16 separate Finanzierungsmodelle für jedes Bundesland bedeuten Unübersichtlichkeit und übermäßige Bürokratie. Eine Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für die allgemeine Bildung scheitert nach den Ergebnissen der Föderalismusreform I. Hier muss die Föderalismusreform II Abhilfe schaffen.

Allerdings gehen die Meinungen über die richtige Strategie und die besten Maßnahmen weit auseinander. Da hilft ein Blick in unsere jüngere Geschichte. 1969 war wegen der offenkundigen Fehlentwicklungen und der Reformrückständigkeit im Bildungswesen die Gemeinschaftsfinanzierung des Bundes und der Länder im Bildungsbereich (Art. 104 b GG) und die gemeinsame Bildungsplanung (Art. 91 b GG) von der damaligen Großen Koalition in das Grundgesetz aufgenommen worden. Beide Instrumente sind mit der Föderalismusreform I 2006 rückgängig gemacht worden. Und dies in einer Situation, in der unser Bildungswesen dringend der Reform bedarf und erheblich mehr Finanzmittel aufgewendet werden müssen. Das Kooperationsverbot in Art. 104 b GG, das durch die Föderalismusreform I eingeführt wurde, ist zu rigide und wird in der Praxis unterlaufen, wie sich an der Diskussion um die Verfassungsmäßigkeit der Finanzierung zusätzlicher Plätze in Kinderkrippen durch den Bund zeigt. Es verhindert insbesondere auch die Weiterführung der sehr erfolgreichen, vom Bund und den Ländern gemeinsam durchgeführten Modellversuche, die eine Chance boten, das veraltete und verkrustete deutsche Bildungswesen zu modernisieren und zu flexibilisieren. Ungünstige Rahmenbedingungen müssen nicht hingenommen werden. Sie sind veränderbar. Bildungspolitisches Ziel muss sein, die notwendigen Ausgaben für Kindergarten, Schule, Hochschule und Weiterbildung auf Dauer zu sichern und zu steigern. Auch für Investitionen, die in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder fallen, sollte durch eine Änderung von Art. 104 b GG sichergestellt werden, dass Finanzhilfen des Bundes möglich sind. Unverzichtbar sind Maßnahmen, die sicherstellen, dass die Bedingungen für die Teilnahme an Weiterbildungsmaßnahmen in den Bundesländern nicht mehr so stark wie bisher auseinanderklaffen, auch wenn sie notfalls eine Änderung des Grundgesetzes im Rahmen der Föderalismusreform II erforderlich machen.

Bereits jetzt hat der Staat, in diesem Fall die Bundesebene, mit Artikel 74 Nr. 11 GG konkrete rechtliche Ansatzpunkte, um die Weiterbildung umfassend zu etablieren. Es gibt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ein Teilhaberecht an Weiterbildung, das allerdings unter dem Vorbehalt des Möglichen steht. Das bedeutet: Ein reicher Staat wie der unsrige muss mehr unternehmen, um die Teilhabe der erwachsenen Bevölkerung an Weiterbildung sicherzustellen, als dies zurzeit geschieht. Andere Staaten, die in der OECD-Erhebung weit vor uns liegen, zeigen, wie es geht. In diesen Ländern ist es gelungen, den Einzelnen besser als bisher zu befähigen, Lebensrisiken, insbesondere am Arbeitsmarkt, zu bewältigen. Zu diesen Risiken zählen insbesondere Arbeitslosigkeit und der Verfall beruflicher Kompetenz.

Zunehmend greift die Politik der EU-Bürokratie direkt in die nationalen Weiterbildungssysteme ein: durch den Lissabon-Prozess, den Europäischen Qualifikationsrahmen (EQF), aber auch durch die einzelnen Programme werden Vorgaben durch Koordinierung geschaffen. Soweit diese Vorgaben über eine bloße Koordinierung hinausgehen und auf eine Lenkung in eine bestimmte Richtung abzielen, gibt es hierfür keine Kompetenzgrundlage im EG-Vertrag. Insbesondere darf die EU-Kommission nicht auf eine Privatisierung der Weiterbildung in Bereichen hinarbeiten, in denen sie wie z. B. im deutschen Volkshochschulbereich öffentlich organisiert ist.

Zwar haben die europäischen Verträge die Bildungssysteme ausdrücklich von der Harmonisierung ausgenommen. Dieses Harmonisierungs-Verbot wird aber von der EU-Politik immer häufiger unterlaufen, indem die gewünschte engere Zusammenarbeit der Länder im Bildungswesen zu kleinen Harmonisierungsschritten missbraucht wird. Mit der „Methode der offenen Koordinierung“, d. h. mithilfe gemeinsamer Programme im Bildungsbereich, versucht die EU-Kommission, eine Gleichwertigkeit der Abschlüsse und damit indirekt auch eine Gemeinsamkeit der Systeme herzustellen. Zahlreiche Förderprogramme (Sokrates, Leonardo, die Gemeinschaftsinitiative Equal) und langfristige Entwicklungsprozesse (Bologna-Prozess für die Hochschulen, Lissabon-Prozess für die berufliche Bildung), die prinzipiell zu begrüßen sind, weil sie die notwendige Zusammenarbeit im Bildungswesen trotz unterschiedlicher Systeme fördern, sind also faktisch wirksame Umsetzungsstrategien, die für die nationalen Bildungssysteme nicht nur immer wichtiger, sondern teilweise auch riskant werden.


Weiterbildung wird auf den Markt gebracht

Besonders nach der Vereinigung der beiden deutschen Staaten ist eine Wiederauferstehung neoliberalen Modelldenkens im Bildungswesen festzustellen. Die von dieser Denkschule verbreiteten Stichworte „mehr Markt – weniger Staat“, „Privatisierung“ und „Kommerzialisierung“ signalisieren eine ordnungspolitische Grundsatzdiskussion, die sich auf den Bildungssektor, vor allem aber auf die Weiterbildung negativ ausgewirkt hat.

Problematische Tendenzen sind aus unserer Sicht:
  • Entstaatlichung: Angesichts der Finanzkrise der öffentlichen Hand und gleichzeitig anschwellender Bürokratiekritik gibt es einen Rückzug von Bund, Ländern und Kommunen aus der Verantwortung für die Gestaltung des Weiterbildungsbereichs. Weiterbildung wird den Regulationsmechanismen des Marktes unterworfen. Sowohl die Systemregulation über den Markt als auch die resultierende Unterordnung des Bildungsbereichs unter rein betriebswirtschaftliches Denken weisen den politischen Gestaltungsmöglichkeiten eindeutig nachrangige Positionen zu.

  • Kommerzialisierung: Weiterbildung wird zunehmend in ein privates Gut umgewandelt, zu dem der Zutritt in stärkerem Umfang über die Höhe der Einkommen reguliert wird. An die Stelle einer Finanzierung durch die öffentliche Hand oder der Unternehmen tritt die Finanzierung durch die Weiterbildungsteilnehmer. Die internationalen Handelsabkommen regeln zunehmend den weltweiten Handel und die Dienstleistungen und bringen in diesem Zusammenhang ebenfalls die Weiterbildung auf den Markt. Seit 1995 verhandeln die 70 Staaten der Welthandelsorganisation (WTO) Erweiterungen der Freihandelsabkommen, u. a. das General Agreement on Trade in Services (GATS). Das Abkommen ist bei Nichteinhaltung mit Sanktionen verknüpft. Weiterbildung wird damit Teil der Marktstrategien weltweit agierender Bildungskonzerne. Zwar stagnieren die Verhandlungen. Es muss aber sichergestellt werden, dass Bildung ein Bereich öffentlicher Verantwortung bleibt.

  • Individualisierung: Der Marktbezogenheit entspricht die Individualisierung der Adressaten. Einen veränderten Blickwinkel auf die Weiterbildung hat die Diskussion um selbstbestimmtes Lernen eröffnet. So wird einerseits der Spielraum für selbstbestimmtes Lernen erweitert. Andererseits werden die Lernenden mit Anforderungen an die eigene Kompetenzentwicklung konfrontiert, denen sie kaum ohne professionelle Beratung und ein erschwingliches Weiterbildungsangebot gerecht werden können. Der „Arbeitskraftunternehmer“ soll für seine Weiterbildung ausschließlich selbst verantwortlich sein und selbst dafür aufkommen. Ambivalent ist die Einbeziehung informellen Lernens als gleichwertig zu dem Kompetenzerwerb in formalen und nonformalen Lernformen. Einerseits sind mit diesen Lernformen emanzipative Entwicklungen der Selbststeuerung verbunden, andererseits deutet auch dieser Ansatz auf das Risiko hin, Weiterbildung und die gesellschaftliche Verantwortung dafür allein dem Individuum zu übertragen.

  • Projektorientierung: In zunehmendem Maße werden Weiterbildungsmaßnahmen in Projektform durchgeführt. Projekte in der Weiterbildung bedeuten Einmaligkeit, zeitliche Befristung und begründen für das Personal keine dauerhafte Erwerbstätigkeit. Die Kontinuität der Arbeit wird ersetzt durch befristete und diskontinuierliche Beschäftigungsverhältnisse, die zumeist nicht einmal minimalen Anforderungen an ein Beschäftigungsverhältnis – Sozialversicherungspflicht – entsprechen. Mit einer solchen Projektorientierung ist eine mittel- und langfristige Angebotsplanung nicht mehr möglich. Damit können keine Strukturen in der Weiterbildung erhalten bzw. aufgebaut werden.

Was in einem Bundesgesetz geregelt werden muss

Stichwörter für strategische Handlungsfelder der Weiterbildungspolitik, die angemessene Strukturen für zunehmende Lerninteressen und Zugänge gewährleistet, sind: Beratung und Information; Qualitätssicherung durch Evaluation; Personal in der Weiterbildung; Abschlüsse und Zertifizierung; Kooperation der Akteure, Regionalisierung in Netzen und Verbünden; Lernzeitverteilung; neue Lastenverteilung zwischen öffentlicher Hand, Unternehmen und Individuen.

Grundsätzlich gehen wir dabei davon aus, dass die bestehende Trennung von allgemeiner und beruflicher Weiterbildung in der bisherigen Form nicht aufrechterhalten werden kann. Informations- und Kommunikationstechnologie sowie Wissensmanagement haben die Grenzen zwischen beruflicher und allgemeiner Bildung zunehmend verwischt. Mathematik, Naturwissenschaften, Mutter- und Fremdsprachen sind zentrale Lernfelder in beiden Bildungsbereichen geworden. Dem muss Weiterbildungspolitik gerecht werden, indem sie die strikten organisatorischen und inhaltlichen Trennungen dort beseitigt, wo sie hinderlich für Lern erfolge sind.
  • Lernzeiten: Die Vorstellung des „lebenslangen Lernens“ ist nur zu verwirklichen, wenn Lernen und Arbeiten noch stärker als bisher miteinander verbunden, Lernzeiten und Erwerbszeiten kombiniert werden. Es müssen Lernchancen im Rahmen der Arbeitsplanung und Arbeitsorganisation und einer umfassenden Zeitpolitik gesichert werden.

  • Finanzielle Ressourcen für Weiterbildung: Zentrale Voraussetzung für Teilhabe an Weiterbildung sind ausreichend finanzielle Ressourcen. In den letzten Jahren gewinnt die Verschiebung der Ressourcenaufwendungen hin zu den Teilnehmenden an Bedeutung. Damit die Verfügbarkeit über finanzielle Mittel nicht zum ausschlaggebenden Kriterium für Teilhabe an Weiterbildung wird, ist eine angemessene Lastenverteilung zwischen öffentlicher Hand, Unternehmen und Individuen sicherzustellen.

  • Information und Beratung: Ein wesentliches Hemmnis für die Weiterbildungsbeteiligung ist die Unübersichtlichkeit der Lernwege und Angebote. Angesichts der Intransparenz der Weiterbildungsmöglichkeiten ist es notwendig, bessere Informationssysteme und individuellere Weiterbildungsberatung als öffentliche Aufgabe vorzuhalten.

  • Evaluation, Qualitätskontrolle: Die überschwappende Diskussion über „Qualität“ in der Weiterbildung kann dazu genutzt werden, Innovationsanstöße und Organisationsentwicklung in Gang zu bringen. Qualität muss gesichert werden im Interesse der Adressaten und Teilnehmenden.

  • Abschlüsse und Zertifikate: Die Nachweise für gelungene Weiterbildung und ihre Anrechenbarkeit auf weiterführende Bildungsgänge sind beschränkt. Damit im Rahmen der Vergleichbarkeit europäischer Qualifikationen keine Entwertung deutscher Berufsabschlüsse erfolgt, muss in einem nationalen Qualifikationsrahmen (NQR) das Prinzip der Beruflichkeit bewahrt werden. Es müssen aber auch Formen gefunden werden, die mit Validierungsverfahren informelles Lernen dokumentieren, bewerten und anerkennen.

  • Personal in der Weiterbildung: Eines der größten Risiken aktueller Kürzungspolitiken ist die weitere Verschlechterung und die Zerschlagung vorhandener Beschäftigtenstrukturen mit fatalen Konsequenzen für die Qualität der Angebote. Dies ist hoch problematisch, da die Qualität der Weiterbildung weitgehend von der Professionalität des Weiterbildungspersonals abhängt. Sowohl Verdienstmöglichkeiten, soziale Absicherung als auch Ausbildung und Rekrutierung des Personals sind ein Bereich von Unterentwicklung.

  • Kooperation und Koordination, Netzwerke in der Region: Es gibt Zehntausende von Weiterbildungsanbietern und Hunderttausende von Kursen. Die Vielfalt der Anbieter und ihrer Angebote wirkt wegen ihrer Unübersichtlichkeit oft weiterbildungsverhindernd. Eine Regionalisierung der Bedarfsfeststellung und Planung in der Weiterbildung mit allen Beteiligten sowie eine Vernetzung und Kooperation kann zu einem bedarfsgerechten, transparenten Angebot führen.

Aufgabe der Weiterbildungspolitik ist es, die Defizite zu beseitigen. Die aufgezeigten Probleme können allerdings nur durch ein abgestimmtes System marktbezogener und staatlicher Elemente gelöst werden.

Wir schlagen deshalb Bundesregelungen für die Weiterbildung vor. Insbesondere die im Folgenden benannten sieben Handlungsfelder sollen im Gesetz geregelt werden.


Quelle: Die Gewerkschaftliche Initiative legt ihr neues Konzept vor
Notstand: Weiterbildung in Deutschland – Wir brauchen mehr öffentliche Verantwortung
Das Weiterbildungsdesaster verringert Wachstum, Innovationen und Lebensperspektiven
Ver.di, IG Metall und GEW, Oktober 2008-11-05


Die vollständige Broschüre enthält Vorschläge für Regelungsbereiche eines Weiterbildungsgesetzes und Fünf Fragen und Antworten zur Relevanz von Bundesregelungen für die Weiterbildung.
Sie können die Broschüre hier als pdf-Datei herunterladen.


Verweise zu diesem Artikel:
Dieser Beitrag wurde zuletzt aktualisiert am 05.11.2008

Quelle: www.netzwerk-weiterbildung.info
Druckdatum: 14.12.2018